09/02/2005 Reglementari privind finantarea programelor, proiectelor si actiunilor culturale, in conditii de transparenta si competitivitate
  Prin Ordonanta nr. 10/2005, Guvernul a adoptat o serie de "Reglementari privind finantarea programelor, proiectelor si actiunilor culturale, in conditii de transparenta si competitivitate".

Extrasele din Ordonanta nr. 10/2005 relevante pentru domeniul cultural sint disponibile in baza de date "Legislatia Culturii in Romania".

Pentru ca aceasta ordonanta a fost mult discutata si citata in ultima vreme si pentru ca dezbaterea asupra ei sa fie una constructiva (care sa duca la imbunatatirea ei in momentul dezbaterii spre aprobare din Parlament, precum si pentru adoptarea normelor de aplicare) va propunem in continuare un "cadru" suplimentar de discutie a ei, si in general a sistemului de finantare din Romania, pentru a putea contribui la adoptarea unor acte normative care sa vizeze si sa duca la imbunatatirea intregului sistem de finantare a activitatilor culturale. Precizam totodata ca motivatia initiatorilor ordonantei este prezentata in Nota de fundamentare disponibila pe siteul MCC AICI.

Asociatia ECUMEST va invita totodata sa participati la lansarea proiectului "Piata de dezbateri" - un proces de analiza si dezbatere care sa contribuie la o mai buna identificare a nevoilor si la definirea unei strategii coerente de dezvoltare pe termen lung in domeniul cultural.

O prima dezbatere publica cu reprezentantii sectorului cultural si ai autoritatilor din domeniu va avea loc in data de 25 februarie, avind ca principala tema sistemul de finantare a activitatilor culturale din Romania. Aceasta va fi urmata de sesiuni sectoriale. Ministerul Culturii si Cultelor si-a anuntat colaborarea si participarea la intreg acest proces si deschiderea in a prelua in strategia sa propunerile facute.


CONTEXT
Inainte de adoptarea prezentei Ordonante, principalele surse si mecanisme de finantare directa din bani publici pentru domeniul cultural erau reprezentate de (ceea ce urmeaza este o simpla listare si incercare de structurare - schematica - pentru a incadra modificarile facute de Ordonanta 10/2005, si nicidecum o evaluare a lor din punctul de vedere al pertinentei, transparentei, eficientei etc.):

1. Subventia acordata institutiilor culturale publice din bugetul autoritatii in subordinea carora functioneaza (Ministerul Culturii si Cultelor, Consiliile Judetene sau Consiliile Locale). Aceasta subventie corespunde, potrivit legii, unor "programe minimale anuale" pe care institutiile respective trebuie sa le realizeze in interesul comunitatii pe care o deservesc si care trebuie stabilite prin contractele de management incheiate de directorii institutiilor cu autoritatea publica in subordinea careia se afla (sistem reglementat de Ordonanta 9/1996).

2. Sprijinul financiar pe baza de programe sau proiecte din bugetul autoritatilor centrale, judetene sau locale

> Institutiile culturale publice pot solicita o co-finantare, atit de la autoritatile in subordinea careia se afla, cit si a altor ordonatori principali de credite (autoritatile de alt nivel decit cel anterior) pentru derularea unor programe si proiecte altele decit cele reprezentind "obligatiile ori programele minimale". Legea prevede ca decizia privind alocarea acestora se ia "de catre ordonatorul principal de credite" (conform Legii 245/2001 de aprobare a Ordonantei 51/1998).

> Accesul ONGurilor culturale la fonduri bugetare a fost reglementat (si cumva legitimat) prin Ordonanta 51/1998 aprobata cu modificari si completari de Legea 245/2001. Mecanismul a devenit efectiv odata cu adoptarea normelor de aplicare prin Hotarirea de Guvern 49/2003, prin organizarea anuala a unei sesiuni de concurs de proiecte. Legea 245/2001 prevede, in mod gresit, apreciem noi, "subventionarea" ONGurilor pentru programe si proiecte, si nu "sprijin financiar/grant/finantare nerambursabila pentru programe si proiecte ale ONGurilor", atita vreme cit fondurile sint acordate pentru un program sau proiect specific, nefiind un sprijin institutional precum cel mentionat la pct. 1.

> In ceea ce priveste accesul persoanelor fizice la fonduri bugetare, singurul sprijin direct pe care il puteau primi din fonduri bugetare era pentru cheltuieli de calatorie sau similare, care erau acordate la latitudinea ordonatorului de credite (din bugetul sau pentru cheltuieli de personal), fara sa existe mecanisme specifice de sprijin al artistilor (de tipul burse pentru rezidente, burse de creatie, etc.).

> Dincolo de mecanismele generale mentionate mai sus, Ministerul Culturii si Cultelor a constituit mecanisme sau programe distincte de finantare pe anumite sectoare sau pentru actiuni specifice, precum Mecanismul de sprijinire a proiectelor editoriale si a revistelor culturale. La acestea se adauga "programele de dezvoltare sectoriala" care au un regim distinct (reglementat de Ordonanta 42/2000) si care vizeaza: achizitia de carte si publicatii pentru bibliotecile publice; achizitia de case memoriale, de terenuri situate in siturile istorice de importanta deosebita etc; achizitia de echipamente pentru informatizarea bibliotecilor publice si muzeelor; programul de conservare, restaurare si punere in valoare a bunurilor culturale mobile si imobile clasate.

3. Sprijinul financiar pe baza de programe si proiecte din surse (exclusiv sau partial) extrabugetare, prin urmatoarele mecanisme functionale pe plan national:
> Fondul Cultural National (administrat pina in prezent de Ministerul Culturii si Cultelor, ca un cont extrabugetar), la el avind access, potrivit legii, "persoane fizice ori juridice de drept public sau privat", asadar atit institutii publice, cit si ONGuri sau societati comerciale, precum si artisti sau alte persoane fizice;
> Fondul Cinematografic (administrat de Centrul National al Cinematografiei), care este constituit din surse extrabugetare, dar si din alocatii de la bugetul de stat;
> Tichetele valorice pentru achizitia de carte (fond administrat de Ministerul Culturii si Cultelor ca un cont extrabugetar);
> Timbrele culturale (ai caror beneficiari sint uniunile de creatori).

4. La lista de mai sus trebuie adaugata finantarea indirecta din fonduri publice prin mecanismele de promovare a finantarii sau implicarii private in domeniul cultural, respectiv:
> deducerile prevazute pentru sponsorizare si mecenat;
> Mecanismul lui 1% (in 2005), ce va deveni 2% din 2006, de sprijin direct al ONGurilor de catre persoanele fizice, cu un procent din impozitul datorat statului.

Nota: Actele normative ce reglementeaza toate aceste mecanisme sint disponibile in baza de date "Legislatia Culturii in Romania" - www.ecumest.ro/lege.php.


In acest context, Ordonanta 10/2005 (ce va intra in vigoare la 30 iunie 2005) reglementeaza urmatoarele:


ARIA DE ACOPERIRE
In contextul general mentionat mai sus, Ordonanta nr. 10/2005 vine sa modifice, in primul rind, mecanismul de colectare si administrare a Fondului Cultural National, care fusese conceput in 1998 in vederea colectarii, prin aplicarea unor taxe la diverse produse si servicii, a unor fonduri suplimentare celor bugetare pentru activitatile culturale. Astfel, prin Ordonanta se realizeaza o autonomizare institutionala a Fondului Cultural National prin crearea unei noi institutii publice in subordinea MCC, numita Administratia Fondului Cultural National, care va permite o mai buna urmarire a colectarii fondurilor prevazute de acesta (si deci, teoretic, o crestere a lor) si o mai buna si transparenta alocare a banilor administrati in fond. Ordonanta nu prevede nici o modificare a surselor fondului.

In al doilea rind, Ordonanta modifica mecanismul de acordare a sprijinului financiar pentru programe si proiecte din bugetul Ministerului Culturii si Cultelor, cedind "responsabilitatea" distribuirii lor acestei noi institutii: Administratia FCN. Astfel, Ordonanta prevede ca "Ministerul Culturii si Cultelor incredinteaza" acestei noi institutii, "pe baza de contract, utilizarea sumelor prevazute in bugetul ministerului pentru finantarea de programe, proiecte si actiuni culturale... precum si a sumelor destinate finantarii editarii de carte prin comanda de stat".

Astfel, mecanismul propus este menit a grupa alocarea fondurilor pe programe si proiecte la nivel national (atit din bugetul MCC, cit si din sursele extrabugetare care alcatuiesc FCN) si a nu mai face nici o diferenta intre accesul la aceste fonduri pentru institutiile publice, ONGuri sau societati comerciale.

Aceasta ordonanta nu vizeaza si nu modifica modul de alocare a sprijinului financiar pentru programe si proiecte culturale din bugetele locale (de catre autoritatile judetene sau locale) sau din bugetul de stat de catre alti ordonatori de credite decit MCC. Pentru acestea se aplica in continuare prevederile OG 51/1998 aprobata cu modificare si completari prin L 245/2001.

Totodata, Ordonanta nu se aplica programelor de dezvoltare sectoriala (mentionate mai sus), care vor ramine in continuare in coordonarea MCC.


CINE BENEFICIAZA?
Potrivit ordonantei, accesul la finantare este deschis pentru orice persoana juridica, fara deosebire. Ordonanta defineste totodata sintagma de "operator cultural", desi aceasta nu mai este preluata ulterior in textul Ordonantei, care face referire exclusiv la "beneficiarii finantarii nerambursabile".

Apreciem ca precizarea referitoare la accesul institutiilor publice la aceasta sursa este menita nu a marca o preferinta, ci a preciza ca accesul lor se poate face "numai" pentru programe si proiecte altele decit cele minimale. Astfel, un teatru ce depinde de un Consiliu Judetean, de ex., nu poate solicita MCC finantare pentru unul din aceste programe minimale (de ex. cele trei premiere anuale asumate) ci doar pentru alte noi proiecte pe care vrea sa le dezvolte (de ex. un festival care nu este inclus in programul minimal).

Ceea ce modifica Ordonanta este eliminarea obligativitatii indirecte (prezenta in HG 49/2003) ca ONGurile sa aiba minim trei ani de activitate pentru a putea beneficia de fonduri publice (atentie insa: aceasta prevedere nu este valabila pentru sesiunea martie 2005! Detalii mai jos).

Desi legislatia anterioara privind FCN prevedea accesul persoanelor fizice la aceasta sursa (chiar daca in cele doua sesiuni care s-au derulat nu a fost acordata nici o astfel de finantare), Ordonanta nu prevede accesul direct al persoanelor fizice la finantare, care nu intra in categoria de "operator cultural".

Ne-am permite in acest context citeva aprecieri legate de numeroasele comentarii referitoare la asa-zisa problema pe care ordonanta o aduce prin faptul ca pune pe picior de egalitate ONGurile si institutiile publice in obtinerea de finantare. Or, accesul NEDIFERENTIAT la fonduri publice, indiferent de statutul solicitantilor, este ceea ce ONGurile au cerut in ultimii 15 ani si faptul ca acum el este prevazut in ordonanta il apreciem ca pozitiv. Ramine desigur de vazut si asigurat ca aceasta nediferentiere din lege sa fie pusa in practica in cadrul procesului de evaluare, care va lua in considerare exclusiv calitatea proiectelor propuse, si nu statutul solicitantului. Dar aceasta se refera la mecanismul de acordare a finantarii si la cine si pe ce criterii decide, si nu la cine poate sa aiba acces la fonduri.

Pe de alta parte, este foarte adevarat faptul ca institutiile publice au, prin sustinerea de baza (subventia) de care beneficiaza, un "avantaj comparativ" in fata ONGurilor, caci ele au asigurate o baza materiala, salariile personalului angajat etc., deci o continuitate in activitate si un sprijin minim pentru activitatile lor. In acest context, ceea ce ar trebui propus ar fi, consideram noi, nu un fond distinct pentru ONGuri (de ce sa se prevada o plafonare a sustinerii pentru ONGuri cind probabil, in cadrul unei competitii deschise, transparente si oneste, ele ar putea obtine mai multe fonduri decit acest minim prevazut prin bugetul de stat?).

Ceea ce ar trebui dezvoltat ar fi mecanisme sau prevederi flexibile care sa identifice ceea ce aduc specific ONGurile culturale si sa le permita sa concureze intr-un mod competitiv (de altfel si ONGurile detin avantaje competitive fata de institutiile publice - accesul la anumite finantari (fundatii, programe speciale de finantare, anumiti sponsori, s.a.) care nu sint deschise si institutiilor publice; o mai mare flexibilitate in administrare, etc. - care pot, este adevarat, sa se manifeste cu greu in conditiile in care, functionind intr-un context "vitreg" nu reusesti sa obtii un minim de finantare). Astfel, asa cum au fost de altfel facute propuneri, ar trebui luate in considerate contributiile in natura ale ONGurilor; ar putea fi dezvoltate mecanisme de finantare institutionala a ONGurilor (prin acordarea unei subventii anuale pentru un proiect institutional bine definit), o mai mare flexibilitate in acordarea finantarilor pentru ONGurile cu activitate indelungata in domeniu, sprijinirea reconversiei unor spatii nefolosite si utilizarea lor de catre organizatii si artisti din zona independenta, etc. Acest gen de mecanisme si programe trebuie dezvoltate, apreciem noi, si nu o separare a competitiei dintre organizatiile publice si cele private.

Nu in ultimul rind, ceea ce ar fi nevoie este si o reconsiderare a misiunii institutiilor publice si a modului in care sint finantate ele, astfel incit sa se asigure o mai mare eficienta a utilizarii banilor publici care le sint alocati si o evaluare a modului in care ele isi indeplinesc intr-adevar mandatul de utilitate publica pe care il au. Acesta ar trebui sa fie obiectul altor acte normative (sau mecanisme de veritabila punere in practica a celor care exista) si in general a unei strategii care sa nu ramina doar la nivelul ordonantei de fata.


CE SE FINANTEAZA?
Ordonanta defineste trei tipuri de propuneri pentru care se poate solicita sprijin financiar: "programe", "proiecte" si "actiuni", diferentele dintre ele tinind, potrivit definitiei date, de nivelul vizat (local, judetean, national, international), de perioada de derulare (de la o perioada scurta bine definita la perioade multianuale).

Ordonanta impune termenul de "finantare nerambursabila" ca un echivalent romanesc al termenului de "grant" - respectiv acel sprijin financiar pentru programe/proiecte specifice (cu obiective, activitati si rezultate bine definite) si nu o "subventie" destinata unei institutii.

In ceea ce priveste categoriile de cheltuieli care pot fi finantate, ordonanta prevede ca "Din finantarile nerambursabile acordate potrivit prezentei sectiuni se pot acoperi cheltuieli de natura cheltuielilor de cazare, transport si masa ale participantilor, precum si alte cheltuieli specifice acestor manifestari, precum: realizarea de studii si cercetari, organizarea de intalniri preliminarii, seminarii, conferinte, ateliere de lucru etc., stagii de formare, achizitionarea de dotari necesare derularii programului, proiectului sau actiunii culturale, inchirieri de spatii si aparatura, actiuni promotionale si de publicitate, tiparituri, remuneratii, onorarii, salarii, acordarea de premii, burse, granturi individuale si altele asemenea".


CUM SE ALOCA FONDURILE?
Ordonanta prevede doar ca alocarea fondurilor se realizeaza pe baza a minim doua sesiuni anuale de "selectie de oferte".
"Procedura de selectie a programelor, proiectelor si actiunilor culturale, precum si cea de solutionare a contestatiilor" urmeaza a se stabili prin normele metodologice ce trebuie elaborate in termen de 90 de zile de la data intrarii in vigoare a acestor prevederi (respectiv 30 iunie 2005).

Ordonanta prevede totusi o serie de criterii generale pe baza carora urmeaza a se realiza selectia proiectelor, respectiv:
"a) solicitarea de finantare nerambursabila urmareste satisfacerea unei nevoi culturale;
b) anvergura internationala, nationala, regionala sau locala a programului, proiectului sau a actiunii culturale;
c) numarul, diversitatea si distributia geografica a beneficiarilor directi ale caror nevoi culturale urmeaza a fi satisfacute;
d) existenta unor surse de finantare proprii sau atrase ale beneficiarului;
e) numarul, diversitatea si caracterul multicultural al rezultatelor programelor, proiectelor sau actiunilor culturale finantate;
f) alte criterii stabilite prin normele metodologice emise in aplicarea prezentei sectiuni".

Precizam, cu referire la pct. d) de mai sus, ca nu exista in ordonanta nici un procent minim prevazut privind cofinantarea care trebuie asigurata.


CINE DECIDE?
Ordonanta prevede doua niveluri de decizie:

> Directorul si Consiliul Administratiei FCN. Directorul este numit de Ministrul Culturii si Cultelor, in timp ce ceilalti 10 membri ai Consiliului sint numiti de Director dupa urmatorul "algoritm": "Membrii sint desemnati de: Ministerul Culturii si Cultelor - 1 membru; Ministerul Finantelor Publice - 1 membru; Institutul Cultural Roman - 1 membru; Consiliul Minoritatilor Nationale - 1 membru; asociatiile de creatori - 6 membri, cate unul pentru fiecare asociatie cu cel mai mare numar de membri din domeniu".
Desi acest lucru nu este distinct specificat in Ordonanta (care prevede doar ca "Directorul conduce intreaga activitate a Administratiei FCN" si ca in acest sens "este ajutat de un Consiliu"), probabil ca, prin paralelism cu mecanisme similare din alte tari, responsabilitatea Consiliului si a Directorului tine de coordonarea functionarii generale a institutiei, de numirea comisiilor de evaluare si selectie (vezi mai jos), de stabilirea prioritatilor de sustinere in cadrul fiecarei sesiuni si pe baza lor a comisiilor care sint constituite, a criteriilor de finantare etc. (altele decit cele prevazute in hotarirea de guvern privind metodologia de aplicare ce urmeaza a fi adoptata) si nu de aceea de decizie privind finantarile acordate care apartine, intelegem, Comisiilor de evaluare si selectie.

> Comisiile de evaluare si selectie. Ordonanta prevede ca "Evaluarea si selectia ofertelor" depuse in cadrul celor minim doua sesiuni anuale "se realizeaza de catre comisii formate dintr-un numar impar de experti independenti, constituite prin grija finantatorului... Organizarea si functionarea comisiilor... se stabileste prin normele metodologice emise in aplicarea prezentei sectiuni". Ordonanta nu prevede nimic despre numarul comisiilor, domeniile pe care se organizeaza, modul lor de constituire si functionare, etc. Aceste aspecte pot fi decise integral in Hotarirea de Guvern sau pot fi lasate partial la latitudinea Consiliului care, in functie de prioritatile stabilite pentru fiecare sesiune de finantare, poate decide constituirea unor comisii pe noi domenii, modificarea celor existente etc.

In conditiile in care foarte multe critici au fost formulate cu privire la legitimitatea membrilor Consiliului potrivit algoritmului de mai sus care prevede ca reprezentantii sectorului cultural sint numiti exclusiv de asociatile de creatori, am dori sa atragem atentia ca important de precizat - in viitoarea Hotarire de Guvern de stabilire a normelor de aplicare - este si felul in care vor fi numite Comisiile de evaluare si selectie.


ACORDAREA FINANTARII
Potrivit Ordonantei, finantarile nerambursabile se acorda in transe, astfel:
> prima transa nu poate fi mai mare de 30% din totalul finantarii aprobate;
> ultima transa nu poate fi mai mica de 15% din totalul finantarii urmind a se acorda "numai dupa incheierea activitatii si prezentarea documentelor justificative si a raportului de evaluare a programului, proiectului sau actiunii culturale".
De remarcat ca Legea 245/2001 (si HG 49/2003 privind normele de aplicare a acesteia) privind sustinerea proiectelor culturale propuse de ONGuri nu prevedea nici o limitare a marimii transelor acordate si nici numarul acestora.

Dincolo de precizarile privind nivelul transelor (fara sa existe vreo referinta la un numar maxim de transe anuale sau alte aspecte), mai exista o singura prevedere limitativa: in cazul in care din finantare urmeaza a se plati "drepturile banesti ale titularilor de drepturi de autor sau drepturi conexe", acestia din urma pot "beneficia de avansuri banesti de cel mult 30% din valoarea negociata a contractelor incheiate" (presupunem ca din finantarea acordata de Administratia FCN si nu si dintr-o alta eventuala co-finantare). Precizam aici ca Legea 245/2001 prevedea un plafon maxim de 50%.


ALTE PREVEDERI
Un element de noutate introdus de Ordonanta este finantarea destinata "satisfacerii unor nevoi culturale de urgenta" care nu mai urmeaza procedurile de mai sus ci "se acorda prin atribuire directa de catre finantatori", deci, intelegem noi, de catre Directorul Administratiei FCN (fara ca acest lucru sa fie clar precizat). Nevoia culturala de urgenta este definita ca "cerinta de produse sau servicii culturale a carei nesatisfacere poate avea drept consecinta deteriorarea ori distrugerea unui bun cultural sau care poate prejudicia interesele imediate ale beneficiarilor directi ai operatorilor culturali ori poate prejudicia implementarea unui proiect cu finantare nerambursabila din partea Comisiei Europene, UNESCO sau a altor organisme internationale similare si implementat de un operator cultural". Presupunem ca acest mecanism vizeaza sa raspunda, printre altele, la propunerile repetate ale organizatiilor culturale de a institui un mecanism de cofinantare automata sau preferentiala a participantilor romani in proiecte finantate din programe ale Comisiei Europene (si in special "Cultura 2000").


INTRAREA IN VIGOARE
Prevederile referitoare la domeniul cultural din aceasta ordonanta intra in vigoare la data de 30 iunie 2005.
Aceasta inseamna ca sesiunea de finantare de catre MCC in 2005 a proiectelor depuse de ONGurile culturale pe baza Ordonantei 49/1998 (aprobata si modificata prin Legea 245/2001) se va derula in termenii anuntati anterior si nu va fi reglementata de noua Ordonanta. Reamintim ca data limita de depunere a proiectelor este 10 martie 2005. Detalii AICI.

Pentru punerea ei in practica urmeaza ca normele de aplicare sa fie adoptate prin hotarire de guvern in termen de maxim 90 zile de la data de 30 iunie 2005.

In plus, conform procedurilor legislative, Ordonanta a intrat pentru dezbatere si aprobare in Parlament, proces in cursul caruia ea poate suferi numeroase modificari. In acest sens orice propuneri pot fi inaintate comisiilor pentru cultura ale celor doua camere.


IMBUNATATIRE
Am dorit sa furnizam aceasta prezentare atit a cadrului general de finantare a activitatilor culturale, cit si a principalelor prevederi ale Ordonantei 10/2005 pentru a facilita dezbaterea acesteia din urma (in vederea imbunatatirii ei in cadrul procesului de adoptare in Parlament) si a contribui la adoptarea normelor metodologice de aplicare, dar si pentru a lansa astfel o dezbatere mai ampla asupra sistemului de finantare a activitatilor culturale in Romania. Caci ceea ce este necesar si poate fi adus de noul Minister al Culturii si Cultelor si de noul Parlament este o reconsiderare GENERALA a modului de alocare a fondurilor publice in domeniul cultural. Pe baza unor prioritati stabilite in cadrul unei strategii a ministerului si prin crearea unor mecanisme flexibile care sa raspunda nevoilor existente. Pe baza unor criterii clare de alocare a lor, a unor evaluari transparente si competitive a solicitarilor de finantare si asigurind totodata o evaluare a ceea ce s-a realizat efectiv in cadrul proiectelor implementate si a impactului lor, indiferent de statutul organizatiei care l-a derulat.

Acesta este obiectivul primei dezbateri mai sus mentionate pe care Asociatia ECUMEST o va organiza in data de 25 februarie si la care ii invitam pe toti cei care doresc sa contribuie cu propunerile lor la acest proces. Interesul declarat al Ministerului Culturii si Cultelor de a participa si lua in considerare toate propunerile facute in cadrul unei dezbateri deschise reprezinta o oportunitate ce nu trebuie ratata.

Orice comentarii, propuneri sau sugestii (trimise la ecumest@ecumest.ro) vor fi centralizate si prezentate in cadrul acestei dezbateri.

Vom reveni in foarte scurt timp cu mai multe detalii privind aceasta intilnire.



Material pregatit de Oana Radu
< inapoi